Το μοντέλο διοίκησης των δήμων, ζωτικής σημασίας για τη βελτίωση της ποιότητας ζωής των πολιτών

Γράφει ο Θανάσης Περισυνάκης*

Στην Ελλάδα, η αύξηση των τιμών του ρεύματος, της ενέργειας και κυρίως οι ανατιμήσεις στα βασικά αγαθά καθώς και οι αυξήσεις των επιτοκίων, έχουν επηρεάσει τη ζωή των πολιτών αλλά και την λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης προκειμένου να επιτελέσει το σκοπό της και υποστηρίξει τους πολίτες. Για να λειτουργήσουν οι δήμοι υπεύθυνα και αποτελεσματικά, ιδίως την παρούσα περίοδο όπου οι πόροι είναι περιορισμένοι, υποχρεούνται να δημιουργούν και να ανακαλύπτουν νέες ανεξάρτητες πηγές εσόδων.

Οι μεταρρυθμίσεις εξυπηρετούσαν την προσαρμογή των Ο.Τ.Α στις εκάστοτε οικονομικές και κοινωνικές ανάγκες. Όπως θα φανεί παρακάτω, διαφορετικές ιστορικές συγκυρίες οδήγησαν σε διαφορετικές νομοθετικές παρεμβάσεις. Άλλοτε σκοπός τους ήταν η συγκρότηση διοικητικά εύρωστων ΟΤΑ, που θα μπορούσαν να απορροφήσουν ευκολότερα ευρωπαϊκά κονδύλια, και άλλοτε η διοικητική και οικονομική αποκέντρωση τους, η οποία εν τέλει θα άφηνε τους δήμους έκθετους στην οικονομική δυσπραγία της περιόδου. Με το πέρας των ετών, λοιπόν, παρατηρείται μια σταδιακή ανάθεση όλο και περισσότερων αρμοδιοτήτων στην τοπική αυτοδιοίκηση, χωρίς να συνοδεύεται από την αντίστοιχη μετακύλιση πόρων. Παράλληλα, στο ευρύτερο πλαίσιο της ταχείας τεχνολογικής ανάπτυξης, ο ψηφιακός μετασχηματισμός της διοίκησης φαίνεται να προτεραιοποιείται. Έτσι, λοιπόν, σε μια απαιτητική συνθήκη ραγδαίων μεταβάσεων και προκλήσεων, αναδεικνύεται  η ανάγκη για στελέχωση των δημοτικών ηγεσιών από ομάδες  ανθρώπων με την ανάλογη τεχνογνωσία και προσαρμοστικότητα. 

Μέχρι σήμερα, από το 1912 (ν. ΔΝΖ΄) όπου συστήθηκαν χιλιάδες κοινότητες στην Ελλάδα, έχουν υλοποιηθεί τρία σημαντικά προγράμματα για την αναβάθμιση των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης και την βελτιστοποίηση της δημόσιας διοίκησης προκειμένου να αντιμετωπιστούν οι προκλήσεις της εκάστοτε περιόδου. Με το πρόγραμμα «ΚΑΠΟΔΙΣΤΡΙΑΣ» το οποίο εφαρμόσθηκε από 1/1/1999, αποσκοπούσε στην αναδιάρθρωση και ενδυνάμωση του α’ βαθμού αυτοδιοίκησης. Ειδικότερα, έγινε η συνένωση δήμων και κοινοτήτων και δημιουργήθηκαν 1.034 δήμοι και κοινότητες (910 δήμοι, 124 κοινότητες και ~6.000 νομικά πρόσωπα και επιχειρήσεις των δήμων), από 5.823 δήμους και κοινότητες (441 δήμους και 5.382 κοινότητες).  Η συνένωση των ΟΤΑ δεν εντασσόταν μόνο σε έναν νομικό και διοικητικό σχεδιασμό, αλλά σε ένα ολοκληρωμένο πρόγραμμα, το οποίο, πέραν των νομικών ρυθμίσεων, προέβλεπε τη χρηματοδότηση τοπικών δημόσιων επενδύσεων, την εξασφάλιση κατάλληλα καταρτισμένου προσωπικού καθώς και διαδικασίες παρακολούθησης της εφαρμογής του προγράμματος. Εν ολίγοις, ο στόχος του Καποδίστρια ήταν η ενίσχυση των ΟΤΑ με σκοπό να μπορούν να ανταπεξέλθουν στις προκλήσεις του  Γ’ Κοινοτικού Πλαισίου Στήριξης, ίσως του σημαντικότερου αναπτυξιακού εγχειρήματος στην Ελλάδα.

Η περίοδος από το 1999 έως το 2010 ήταν η περίοδος των μεγάλων Ευρωπαϊκών επιδοτήσεων (Β ‘ΚΠΣ, Γ’ΚΠΣ και μέρος του Δ’ΚΠΣ) για την Ελλάδα και κατ´ επέκταση για την τοπική αυτοδιοίκηση. Με άλλα λόγια, υπήρχαν πολλά διαθέσιμα κονδύλια από ποικίλα διαφορετικά χρηματοδοτικά προγράμματα και εργαλεία τα οποία χρηματοδοτούσαν όλες τις δραστηριότητες και τις ανάγκες των τοπικών κοινωνιών. Την εν λόγω περίοδο δημιουργήθηκαν τα «Μεγάλα έργα» από διάφορα έργα υποδομής και αναπτυξιακά όπως: Δρόμοι, πλατείες, φράγματα, αγροτικές οδοποιίες, υδρευτικά έργα, βιολογικοί καθαρισμοί, ηλεκτροφωτισμοί, γήπεδα, σχολεία, λιμενικά καταφύγια, απαλλοτριώσεις και πολλά άλλα στην πόλη και τα χωριά. 

Τη συγκεκριμένη περίοδο, με τις υπέρογκες επιδοτήσεις και τις ποικίλες δεξαμενές χρήματος, με μοναδικό στόχο την εκτέλεση τεχνικών έργων και βασικών υποδομών, το μοντέλο διοίκησης ήταν Δημαρχοκεντρικό. Ο Δήμαρχος, με επιτελικό ρόλο, ως αρχηγός της πλειοψηφούσας δημοτικής παράταξης, ήταν το επίκεντρο του συστήματος διακυβέρνησης και καθόριζε την πορεία του Δήμου, μέσω των αποφάσεων του Δημοτικού Συμβουλίου. Αξίζει να επισημανθεί ότι η επιλογή του δημάρχου στηριζόταν αμιγώς σε κομματικά κριτήρια και όχι σε κριτήρια επαγγελματικής καταξίωσης και αποτελεσματικότητας, κάτι το οποίο οφείλονταν στον έντονο τότε κομματικό προσανατολισμό του θεσμού της Τοπικής Αυτοδιοίκησης. 

Οι νέοι δήμοι και κοινότητες δεν κατόρθωσαν να γίνουν ισχυρές μονάδες σχεδιασμού και προώθησης της τοπικής ανάπτυξης. Δεν δημιουργήθηκαν οικονομικά αυτάρκεις δήμοι με δυνατότητα άντλησης ίδιων πόρων, με διοικητική ικανότητα, με καλά οργανωμένες υπηρεσίες και ανθρώπινο δυναμικό, που να μπορούν να αξιοποιούν τις νέες δυνατότητες και τεχνολογίες για την παροχή ποιοτικότερων υπηρεσιών προς τους πολίτες. Παρά την εφαρμογή του σχεδίου «Καποδίστριας» η τοπική αυτοδιοίκηση συνέχισε να έχει δευτερεύοντα ρόλο και ήταν, απλώς, στις περισσότερες περιπτώσεις, εκτελεστικό όργανο των αποφάσεων της κεντρικής δημόσιας διοίκησης.

Επίσης, η έλλειψη κουλτούρας υπουργικών συνεργιών αποτέλεσε τροχοπέδη στην επιτυχία του Προγράμματος, καθώς ουσιαστική συνδρομή των άλλων Υπουργείων, πλην του Υπουργείου Εσωτερικών, δεν υπήρξε. Είναι δύσκολο να έχει θετική έκβαση μια μεταρρυθμιστική προσπάθεια των Ο.Τ.Α. α’ βαθμού, όταν δεν συνδέεται με τα υπόλοιπα επίπεδα διοίκησης

Το Μάιο του 2010 ψηφίστηκε στη Βουλή ο Ν. 3852/10, γνωστός και ως Πρόγραμμα «Καλλικράτης», οι στόχοι του οποίου φαίνονταν μεγαλεπήβολοι. Ο «Καλλικράτης» θεωρείται συνέχεια του «Καποδίστρια», και διέπεται από παρόμοια φιλοσοφία αναγκαστικής συνένωσης των υπαρχόντων μικρών δήμων σε μεγαλύτερους. Στόχος του προγράμματος ήταν να προσδώσει στη χώρα μια σταθερή και σύγχρονη αυτοδιοικητική δομή μόνιμου χαρακτήρα. Ειδικότερα, με το «πρόγραμμα Καλλικράτης» δημιουργήθηκαν μόνο 325 νέοι Δήμοι από 1.034 δήμους και κοινότητες ενώ μειώθηκαν σε ~1.500  Νομικά Πρόσωπα και επιχειρήσεις των Δήμων από 6.000 ΝΠ. Περιλάμβανέ - μεταξύ άλλων πραγμάτων - μια πολύπλευρη αναδιάρθρωση της Τ.Α, δίνοντας αναπτυξιακή προοπτική στους Ο.Τ.Α και δημιουργώντας μια νέα αρχιτεκτονική. Η νέα αυτή αρχιτεκτονική διέπονταν από την αρχή της διοικητικής αποκέντρωσης μακριά από τους όρους του παλαιού συγκεντρωτισμού, την επίτευξη της αναγκαίας συμμετοχικότητας της τοπικής κοινωνίας και την συνεργασία των δύο βαθμών Τ.Α. Ο εξορθολογισμός στην οργάνωση της αυτοδιοίκησης που επέφερε η καινούργια νομοθεσία στόχευε κυρίως στη δημιουργία ενός μοντέλου βιώσιμης και αποτελεσματικής δημόσιας διοίκησης, μέσω ενός σύγχρονου κράτους με επιτελικό χαρακτήρα και αποκεντρωμένων οργανισμών με αποφασιστικές αρμοδιότητες.

Το πρόγραμμα φαινόταν να αποτελούσε, δηλαδή, μια κίνηση εμπιστοσύνης προς τον θεσμό. Μάλιστα,  μετα τον «Καλλικράτη», προστέθηκε η εφαρμογή του προγράμματος ΔΙΑΥΓΕΙΑ όπως και ένα νέο επιχειρησιακό-εκτελεστικό όργανο, η Εκτελεστική Επιτροπή, προκειμένου να βελτιωθεί ο συντονισμός και η λειτουργία των υπηρεσιών του δήμου αλλά κυρίως να ενισχυθεί η διαφάνεια και η ανοικτή διακυβέρνηση. Η εν λόγω περίοδος θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως η αρχή του ψηφιακού μετασχηματισμού της δημόσιας διοίκησης με την ένταξη ψηφιακών υπηρεσιών ηλεκτρονικής διακυβέρνησης.

Για την επίτευξη των ζητουμένων του προγράμματος, υιοθετήθηκε μια αντίληψη που εστίαζε, τουλάχιστον θεωρητικά, όχι μόνο στην αποκέντρωση αρμοδιοτήτων, αλλά και στην αποκέντρωση πόρων και προσωπικού καθώς και στην αποκέντρωση λογοδοσίας και ευθύνης. Θα πρέπει να σημειωθεί ότι η νέα αρχιτεκτονική για την τοπική αυτοδιοίκηση στόχευε επίσης, στην εξοικονόμηση πόρων και στη μείωση των λειτουργικών δαπανών μέσω του δραστικού περιορισμού του αριθμού των Ο.Τ.Α και των Νομικών τους Προσώπων. Η αποκέντρωση των αρμοδιοτήτων και η σχεδόν ταυτόχρονη οικονομική κρίση, που έπληξε το θεσμό, κυρίως με τη μείωση ανθρώπινων και υλικών πόρων, είχε ως αποτέλεσμα οι δήμοι να αναλάβουν πολλές περισσότερες ευθύνες χωρίς να έχουν την κατάλληλη οικονομική στήριξη. 

Τα κριτήρια επιλογής των υποψήφιων δημάρχων παρέμειναν τα ίδια με την προηγούμενη περίοδο λόγω κυρίως της πολιτικοποίησης του θεσμού της Τοπικής Αυτοδιοίκησης αλλά είχε διαφανεί η αρχή της από-πολιτικοποίησης καθώς με βάση τα αποτελέσματα των εκλογών 2010 και 2014, σε αρκετούς δήμους (~40%) αναδείχθηκαν δήμαρχοι και σχήματα, ανεξάρτητοι από πολιτικά κόμματα. 

Ο νόμος 4555/2018, με την ονομασία «Κλεισθένης (Ι)» διατήρησε σε μεγάλο βαθμό τα άρθρα του νόμου 3852/2010 «Καλλικράτης», συμπλήρωσε νέες διατάξεις, ενώ ενσωμάτωσε νεότερες πτυχές. Μπορεί να χαρακτηριστεί ως νομοθέτημα, το οποίο κυρίως ρυθμίζει ζητήματα εκλογικής διαδικασίας των Ο.Τ.Α. Παράλληλα, όμως προχωρά σε σειρές αλλαγών και σε άλλους τομείς, όπως στην ηλεκτρονική διακυβέρνηση και τη χωρική διάταξη της τοπικής αυτοδιοίκησης. Με το άρθρο 2 του «Κλεισθένη» οι Δήμοι κατηγοριοποιούνται με βάση πληθυσμιακά, οικονομικά και γεωγραφικά χαρακτηριστικά, με σκοπό τον καθορισμό νέων αρμοδιοτήτων και την κατανομή ευρωπαϊκών και εθνικών χρηματοδοτικών πόρων.  Κύριος στόχος του προγράμματος «Κλεισθένης Ι» ήταν να θεραπεύσει το έλλειμμα δημοκρατίας στους θεσμούς της Τ.Α., που κατά την κρίση του νομοθέτη, εξακολουθούσε να υφίσταται στις μέχρι τότε μεταρρυθμιστικές προσπάθειες. Προκύπτει επομένως ότι ο χαρακτήρας του «Κλεισθένη Ι» ήταν διορθωτικός και μάλλον, δεν αποτελούσε μια αυτοτελή μεταρρυθμιστική προσπάθεια. 

Η σημαντικότερη μεταρρύθμιση που έθεσε σε εφαρμογή ήταν εκείνη της καθιέρωσης του συστήματος «απλής αναλογικής», το οποίο τέθηκε σε εφαρμογή για τους Ο.Τ.Α. (α’ και β’ βαθμού). Η φιλοσοφία πίσω από την εφαρμογή της απλής αναλογικής ήταν η καθιέρωση ενός συστήματος, το οποίο θα ενίσχυε την πολυφωνία εντός των συμβουλίων, θα αποτύπωνε με ορθό τρόπο το εκλογικό αποτέλεσμα, θα προωθούσε τη σύνθεση δυνάμεων και θα συνέβαλε στην καταστολή της «αποποίησης ευθυνών» τόσο από τους πολιτικούς όσο και από τους πολίτες. Με άλλα λόγια, η αλλαγή του εκλογικού συστήματος ενίσχυσε περαιτέρω την συμμετοχή, την συνεργασία και την από-πολιτικοποίηση της τοπικής αυτοδιοίκησης, αποδομώντας πλήρως το «Δημαρχοκεντρικό» σύστημα διοίκησης. 

Αξίζει να επισημανθεί ότι, την εν λόγω περίοδο οι δήμοι κλήθηκαν να διαχειριστούν, ίσως την σοβαρότερη παγκόσμια υγειονομική κρίση των τελευταίων 100 ετών και τις συνεπαγόμενες οικονομικές συνέπειες. Η πανδημία COVID-19 επιτάχυνε περαιτέρω τον ψηφιακό μετασχηματισμό στην Ελλάδα με την ενεργοποίηση της Ενιαίας Ψηφιακής του Δημοσίου gov.gr, ταυτόχρονα με την ανακοίνωση των περιορισμών κυκλοφορίας (lockdown) τον Μάρτιο του 2020 αλλά και την υιοθέτηση ψηφιακών τεχνολογιών στη δημόσια διοίκηση για την μείωση της γραφειοκρατίας. 

Σκοπός της νέας ψηφιακής στρατηγικής, που ξεκίνησε να αναπτύσσεται και να εφαρμόζεται ευρέως λόγω της πανδημίας του COVID-19, είναι ο μετασχηματισμός των πόλεων και των κοινοτήτων σε έξυπνες και βιώσιμες πόλεις και κοινότητες με στόχο κάθε κοινότητα να επωφελείται από τα οικονομικά και κοινωνικά πλεονεκτήματα του ψηφιακού μετασχηματισμού, χωρίς κανείς να μείνει στο περιθώριο. Για την επίτευξη του εν λόγω στόχου, πρέπει να υλοποιηθούν σημαντικές δημόσιες και ιδιωτικές επενδύσεις στις ψηφιακές υπηρεσίες, τεχνολογίες, υποδομές και δεξιότητες. 

Η μετάβαση από τον  Καποδίστρια στον  Καλλικράτη και έπειτα στον Κλεισθένη παράλληλα με τον ψηφιακό μετασχηματισμό των Δήμων, για τους δημάρχους αλλά και για την εύρυθμη λειτουργία της τοπικής αυτοδιοίκησης, προφανώς είναι πολύπλοκη και δύσκολη άσκηση με πολλές μεταβλητές και απαιτεί σύνθετες λύσεις. Είναι εύκολο να διαπιστώνουμε ότι το μοντέλο διοίκησης των δήμων πλέον έχει αλλάξει, όπως άλλαξαν και οι ανάγκες τους. 

Η νέα πραγματικότητα, ο ψηφιακός μετασχηματισμός της δημόσιας διοίκησης αναδεικνύει πλέον την ανάγκη διοικητικού μετασχηματισμού. Ο ψηφιακός μετασχηματισμός δύναται να αναδείξει προκλήσεις και προβλήματα που οι παλιοί αιρετοί ίσως να μην μπορούν να αντιμετωπίσουν άμεσα και αποτελεσματικά. Τα προβλήματα στη Διοίκηση των Δήμων οφείλονται κυρίως στον ψηφιακό μετασχηματισμό της Δημόσιας Διοίκησης, στην επιδίωξη της κλιματικής ουδετερότητας, στην Ανάπτυξη έξυπνων, βιώσιμων πόλεων, στην Ανάπτυξη ισχυρής δομής & οργάνωσης σε συνδυασμό με την μείωση των εσόδων, την υπερφόρτωση με υπηρεσίες και αρμοδιότητες χωρίς κρατικούς πόρους και στην υποβάθμιση του ρόλου της Τοπικής αυτοδιοίκησης με ότι αυτό συνεπάγεται.

Συμπερασματικά, οι περίοδοι όπου το «Δημαρχοκεντρικό» σύστημα μεσουρανούσε, έχει τελειώσει οριστικά και αμετάκλητα. Είναι ουσιαστικά και τυπικά ανεδαφικό και μη εφαρμόσιμο. Το συγκεκριμένο μοντέλο διοίκησης με τις χρόνιες παθογένειές του, δεν δύναται να ανταποκριθεί στις σημερινές απαιτήσεις και να λάβει αποφάσεις που θα βελτιώσουν την ευημερία των πολιτών. Τα ίδια τα γεγονότα ξεπέρασαν την λογική «ενός ανδρός αρχή».

Πλέον, οι ενεργοί πολίτες επιβάλλεται να αντικαταστήσουν το «Δημαρχοκεντρικό σύστημα» με ένα νέο μοντέλο διοίκησης όπου θα ανταποκριθεί, επιτυχώς, στις νέες προκλήσεις και να διαχειριστεί ορθολογικά και αποτελεσματικά τα προβλήματα που δημιουργούν, αφενός οι αποφάσεις της Κεντρικής Διοίκησης και αφετέρου η ίδια η υποστελεχωμένη και άρρυθμη σημερινή λειτουργία των Δήμων. 

Οι σύγχρονοί ΟΤΑ λειτουργούν μέσα σε ένα συνεχώς μεταβαλλόμενο περιβάλλον με ραγδαίους ρυθμούς και για την επίτευξη των σκοπών τους, είναι επιτακτική η ανάγκη ενασχόλησης και ενεργούς συμμετοχής ατόμων, διαφορετικών ιδεολογιών και αντιλήψεων, που θα διαθέτουν επαγγελματική εμπειρία και εξειδικευμένες γνώσεις σε ποικίλα αντικείμενα. Αξίζει να τονιστεί ότι, με βάση τα αποτελέσματα των εκλογών του 2019 το 60,5%, ήτοι 201 δήμαρχοι, δεν ήταν δήμαρχοι την δημοτική περίοδο 2014-2019.

Οι μεταρρυθμίσεις στην τοπική αυτοδιοίκηση αναβάθμισαν ριζικά το μοντέλο διοίκησης των ΟΤΑ. Πλέον, οι δήμαρχοι θα πρέπει να επιτύχουν βέλτιστη και ορθολογική χρήση των περιορισμένων διαθέσιμων πόρων αλλά και να εξασφαλίσουν την οικονομική αυτοτέλεια των δήμων και την αποτελεσματικότερη διαχείριση των υφιστάμενων υποστελεχωμένων και δυσλειτουργικών υπηρεσιών. 

Η νέα πραγματικότητα στους Δήμους απαιτεί νέες αντιλήψεις και οι συνθήκες πλέον είναι ώριμες για από-πολιτικοποιήμενα και σύγχρονα μοντέλα διοίκησης. Η αντικατάσταση της “καρεκλοκένταυρης και πελατειακής αντίληψης” όπου αναζητούνται δημόσιες “καρέκλες” και “καπέλα” για να χρησιμοποιούνται με σκοπό την προσωπική προβολή κι εξυπηρέτηση στόχων, πλέον είναι επιβεβλημένη. Οφείλουμε όλοι, με ρεαλισμό, να ανταποκριθούμε στις σύγχρονες προκλήσεις της Ψηφιακής εποχής και στις μεγάλες κοινωνικές ανάγκες με περισσότερη ενότητα και να αναζητήσουμε νέο μοντέλο δημόσιας διοίκησης.

Πιστεύω ακράδαντα ότι το νέο μοντέλο διοίκησης θα στηρίζεται σε νέους ανθρώπους που θα δώσουν ισχυρό όραμα, ελπίδα και προοπτική για την δημιουργία Δήμων με ισχυρό κοινωνικό και περιβαλλοντικό αποτύπωμα, οικονομικά ανεξάρτητους και πρότυπα για την Δημόσια Παιδεία, τον Αθλητισμό και  τον Πολιτισμό. Θα συμμετέχουν άνθρωποι με υψηλό επίπεδο εκπαίδευσης, επιτυχημένη επαγγελματική σταδιοδρομία, τεχνοκρατική αντίληψη, τεχνογνωσία σε ψηφιακά εργαλεία, εξειδικευμένες γνώσεις και δεξιότητες, εμπειρία στη διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού.

Άνθρωποι που έχουν αγάπη και πάθος για προσφορά στον τόπο τους και κυρίως για τους ανθρώπους που ζουν και εργάζονται σε αυτόν, με μοναδικό σκοπό την δημιουργία υποδομών και υπηρεσιών για την βελτίωση της ποιότητας ζωής και την αύξηση του βιοτικού επιπέδου των πολιτών.

*Οικονομολόγος ΜΒΑ
π. Γενικός Γραμματέας Επιμελητηρίου Ηρακλείου