Έρευνα ΔιαΝΕΟσις: Αναγκαία όσο ποτέ μια δομική διοικητική μεταρρύθμιση στην Αυτοδιοίκηση

Οι μεταρρυθμιστικές παρεμβάσεις στην Τοπική Αυτοδιοίκηση δεν διασφάλισαν τη διοικητική αυτοτέλειά της, διαπιστώνει νέα έρευνα της διαΝΕΟσις, στην οποία τονίζεται η ανάγκη βελτίωσης της θέσης των δήμων στο συνολικό σύστημα διακυβέρνησης της χώρας, ενώ προτείνονται αλλαγές σε 14 τομείς.

Η έρευνα χαρτογραφεί την κατάσταση των ΟΤΑ α' βαθμού στην Ελλάδα και επιχειρεί να απαντήσει σε ερωτήματα όπως: "Πώς μπορούν να οργανωθούν καλύτερα οι δήμοι στην Ελλάδα, ώστε να προσφέρουν καλύτερες υπηρεσίες στους πολίτες, αλλά και να συμβάλουν αποτελεσματικά στην οικονομία της χώρας;", "ποιοι είναι οι κατάλληλοι τρόποι προκειμένου να αυξήσουν την αυτονομία τους;", "πώς μπορούν να βρουν επιπλέον πόρους και να γίνουν πιο αποτελεσματικοί;", "πώς μπορούν να προσφέρουν καλύτερες υπηρεσίες στους πολίτες και να βελτιώσουν την ποιότητα της ζωής τους;".

Η μελέτη, που πραγματοποιήθηκε σε συνεργασία με την Κεντρική Ένωση Δήμων Ελλάδας (ΚΕΔΕ) και το Πανεπιστήμιο Πειραιώς και υπογράφεται από ομάδα έξι οικονομολόγων του ίδιου Πανεπιστημίου, εστιάζει στη δραστηριότητα των δήμων σε 14 πεδία- πυλώνες, τους οποίους αναλύει διεξοδικά και καταλήγει σε πολυσέλιδα κωδικοποιημένα σχέδια δράσης για την αντιμετώπιση των προβλημάτων.

Από την ανάλυση και καταγραφή της διαχρονικής και σύγχρονης θέσης και ρόλου της Τοπικής Αυτοδιοίκησης πρώτου βαθμού στην Ελλάδα, αναδείχθηκαν, κυρίως, σε επίπεδο δημόσιων πολιτικών, οι αδυναμίες, τα κενά και οι ανάγκες της διοικητικής δομής.

Ως βασικά συμπεράσματα της μελέτης αναφέρονται τα εξής:

*  Σχεδόν όλες οι διοικητικές μεταρρυθμίσεις στην Ελλάδα, είχαν αποσπασματικό χαρακτήρα. Αφορούσαν είτε μεμονωμένα επίπεδα του όλου διοικητικού συστήματος, είτε μεμονωμένους τομείς ή υποτομείς της δημόσιας πολιτικής. Καμία μεταρρύθμιση δεν εστίασε στο συνολικό σύστημα διοίκησης και στο σύνολο των δημόσιων πολιτικών, όπου εμπλέκονται όλες οι διοικητικές βαθμίδες.

*  Η έμφαση όλων των μεταρρυθμίσεων περιοριζόταν στην ανακατανομή διοικητικών αρμοδιοτήτων και όχι στη συμμετοχική διακυβέρνηση, η οποία εμπεριέχει μηχανισμούς και διαδικασίες εταιρικού σχεδιασμού, συντονισμού, εφαρμογής, εποπτείας, παρακολούθησης, αξιολόγησης, αναθεώρησης ανά τομέα δημόσιας πολιτικής.

*  Μετά από διαδοχικές μεταρρυθμίσεις προωθήθηκε σε πολύ μεγάλο βαθμό η πολυεπίπεδη διοίκηση στη χώρα. Σε όλους τους τομείς πολιτικής που εξετάσθηκαν, εμπλέκονται, αν και σε διαφορετικό βαθμό, όλες οι βαθμίδες της διοίκησης. Συνεπώς, το κυρίαρχο πρόβλημα δεν είναι τόσο η αποκέντρωση με μεταφορά νέων αρμοδιοτήτων στην τοπική αυτοδιοίκηση, αν και χρειάζεται σε ορισμένα πεδία, όσο η τακτοποίηση των υφιστάμενων λειτουργικών σχέσεων μεταξύ των τριών επιπέδων, δηλαδή η εταιρική διακυβέρνηση.

*  Σε πολλούς τομείς διαπιστώνεται η ύπαρξη πολύπλοκων, συνεχώς τροποποιούμενων νομοθετικών ρυθμίσεων, που συχνά προκαλούν σύγχυση και ανασφάλεια δικαίου.

*  Μεγαλύτερο πρόβλημα από την αναδιάταξη και ανακατανομή αρμοδιοτήτων είναι η άσκηση των υφιστάμενων. Και αυτό επειδή σε πολλά πεδία της τοπικής πολιτικής δεν υφίστανται οι αναγκαίες οικονομικές, οργανωσιακές και επιχειρησιακές ικανότητες. Πολλές αρμοδιότητες εκχωρήθηκαν στους δήμους, χωρίς την αντίστοιχη διασφάλιση των προϋποθέσεων αποτελεσματικής εφαρμογής.

Η ανάγκη βελτίωσης της θέσης της τοπικής αυτοδιοίκησης στο συνολικό σύστημα διακυβέρνησης της χώρας, που προέκυψε από την έρευνα, "δεν απαιτεί μια δομική μεταρρύθμιση, για την οποία δεν υπάρχει ευρύς χώρος, αλλά θεσμικές, χρηματοδοτικές, οργανωσιακές και επιχειρησιακές αλλαγές και βελτιωτικές παρεμβάσεις ανά τομέα δημόσιας πολιτικής". Κατά την έρευνα, πρέπει να ξεκαθαρίσει ποιος κάνει τι, πώς, πότε, για ποιον και με ποια μέσα σε τομείς δημόσιας πολιτικής όπως ανάπτυξη, δημόσια οικονομικά, περιβάλλον- ανθεκτικότητα, πολιτική προστασία, χωροταξία- πολεοδομία, επιχειρηματικότητα-καινοτομία, γεωργία, κοινωνική πρόνοια και αλληλεγγύη, ψηφιακός μετασχηματισμός, εκπαίδευση- πολιτισμός- αθλητισμός κ.ά.

Στα συμπεράσματα της έρευνας, τονίζεται ακόμα ότι σε ορισμένους τομείς το ζητούμενο στον νέο ψηφιακό κόσμο ίσως δεν θα είναι πλέον η διαίρεση και (ανα)κατανομή των αρμοδιοτήτων, αλλά η συνεργατική συγχώνευση αυτών, στο πλαίσιο μιας νέας "Ψηφιακής Πολυεπίπεδης Διακυβέρνησης".

Η μελέτη αναφέρεται σε περιπτώσεις που πράγματι υπήρξε αναδιανομή αρμοδιοτήτων, αλλά συμπληρώνει ότι "η ανακατανομή των αρμοδιοτήτων δεν συνοδεύτηκε από ανάλογη ανακατανομή των πόρων ή πρόσθετων πόρων στις περιπτώσεις δημιουργίας νέων αρμοδιοτήτων ή/και νέων δομών τοπικής διακυβέρνησης", ενώ επισημαίνει και τη μικρή οικονομική αυτοτέλεια των ΟΤΑ. Επιπλέον, υπογραμμίζει ότι τα σύνορα των νέων δήμων, τους οποίους δημιουργούσαν οι μεταρρυθμίσεις κάθε εποχής δεν λάμβαναν πάντοτε υπόψη τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του κάθε τόπου "με αποτέλεσμα να λάβει χώρα μια αυθαίρετη, πολιτικά υποκινούμενη άθροιση ανόμοιων χώρων".

Τέλος, ευρύτερα προβλήματα της ελληνικής δημόσιας διοίκησης όπως η πολυνομία και η κακονομία επηρεάζουν, φυσικά, και τους δήμους.

Όπως συνοψίζουν οι ερευνητές: "Οι μεταρρυθμιστικές παρεμβάσεις στερούντο μιας ξεκάθαρης φιλοσοφίας για χειραφέτηση της τοπικής αυτοδιοίκησης και της διασφάλισης της ουσιαστικής διοικητικής αυτοτέλειάς τους".

Οι βελτιωτικές παρεμβάσεις ανά τομέα δημόσιας πολιτικής

Πώς μπορεί, όμως, να μοιάζει μια νέα, αποτελεσματική μεταρρύθμιση στους δήμους; Τι περισσότερο μπορεί να κομίσει ένα τέτοιο σχέδιο; Οι 14 πυλώνες της μελέτης ρίχνουν περισσότερο φως στους τομείς, όπου χρειάζεται να εστιάσει μια τέτοια μεταρρύθμιση:

1. Χωροταξικός- πολεοδομικός σχεδιασμός

"Βασικό και πρωτεύον πρόβλημα που εντοπίζεται στον χωροταξικό- πολεοδομικό σχεδιασμό, αφορά καταρχήν το ίδιο το θεσμικό πλαίσιο", γράφει η μελέτη και προσθέτει ότι "οι νόμοι ψηφίζονται με πληθώρα εξουσιοδοτικών και εκτελεστικών διατάξεων οι οποίες αργούν να εκδοθούν, ενώ συμπληρώνονται στην πορεία με πληθώρα τροποποιήσεων που συχνά περιλαμβάνονται σε νόμους άλλων Υπουργείων".

2. Αδειοδότηση επιχειρήσεων

Το καθεστώς της γνωστοποίησης, κατά το οποίο η επιχείρηση πριν από τη λειτουργία της γνωστοποιεί στις Αρχές τις προδιαγραφές της χωρίς να χρειάζεται αυτές να την ελέγξουν προκαταβολικά, εφαρμόζεται μετά το 2016 για την ίδρυση πολλών τύπων επιχειρήσεων.

Οι συγγραφείς διαπιστώνουν ότι "το νέο καθεστώς έχει συμβάλει καθοριστικά στην απλοποίηση, αυτοματοποίηση και προτυποποίηση των διαδικασιών ίδρυσης και λειτουργίας επιχειρήσεων υγειονομικού ενδιαφέροντος", χωρίς να απουσιάζουν ορισμένα προβλήματα, όπως π.χ. καθυστερήσεις έκδοσης της βεβαίωσης από τον δήμο στις περιπτώσεις που πρέπει να προηγηθεί η έγκριση από άλλες υπηρεσίες, όπως π.χ. από τις αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Πολιτισμού.

3. Τοπική αγροτική πολιτική

Η μελέτη διαπιστώνει "προβλήματα συντονισμού και επικάλυψης αρμοδιοτήτων" από τη δημιουργία τεσσάρων επιπέδων άσκησης αγροτικής πολιτικής (Υπουργείο Αγροτικής Ανάπτυξης και Τροφίμων, Αποκεντρωμένη Διοίκηση, Περιφέρεια, Δήμος), μετά την παραχώρηση από τον "Καλλικράτη" στους δήμους της χώρας πολλών αρμοδιοτήτων για τη γεωργία, την κτηνοτροφία και την αλιεία στην επικράτειά τους.

4. Τοπική κοινωνική πολιτική

Προτείνεται αφενός η βελτίωση του θεσμικού περιβάλλοντος, αλλά και η ενίσχυση των υποδομών των ίδιων των δήμων, όπως είναι τα Κέντρα Κοινότητας. Αναφορικά με τη χρηματοδότηση, μεταξύ των προτάσεων είναι η μεγαλύτερη συμμετοχή των περιφερειών και των δήμων στον σχεδιασμό των ΕΣΠΑ, η ενίσχυση των δημοτικών παιδικών σταθμών, αλλά και η ανάπτυξη ενός νέου οριζόντιου προγράμματος για την παιδική ανάπτυξη. 

5. Διαχείριση της περιουσίας της τοπικής αυτοδιοίκησης

Η μελέτη προτείνει, με συγκεκριμένες δράσεις, την καλύτερη καταγραφή της περιουσίας των δήμων, την ανάπτυξη του χαρτοφυλακίου τους και, επομένως, την πιο αποδοτική διαχείρισή του, μέσω πχ. μελετών σκοπιμότητας, σύσταση σχετικών ΑΕ, δημιουργίας ειδικών προγραμμάτων ΣΔΙΤ και άλλων σχετικών εργαλείων.

6. Τοπική περιβαλλοντική πολιτική

"Παρά τις προσπάθειες συνεχούς βελτίωσης, το θεσμικό και ρυθμιστικό περιβαλλοντικό πλαίσιο δύναται να χαρακτηριστεί ως πολύπλοκο και συχνά ασαφές, με πολυδιάσπαση των αρμοδιοτήτων σε πλήθος φορέων", επισημαίνει η έρευνα.

7. Πολιτική προστασία

Σύμφωνα με την έρευνα, μέχρι το 2020, δεν υπήρχε ειδική νομοθεσία για τις αρμοδιότητες των δήμων σε ζητήματα Πολιτικής Προστασίας. Ακόμη και μετά τη σχετική ρύθμιση με τον Ν. 4662/2020, η μελέτη αναδεικνύει την πολυπλοκότητα αυτού του θεσμικού πλαισίου και τις ασάφειές του. Ταυτόχρονα διαπιστώνει και τις συχνά ανεπαρκείς και υποστελεχωμένες εσωτερικές δομές των δήμων.

Οι σχετικές προτάσεις μεταρρυθμίσεων, επομένως, αφορούν το θεσμικό πλαίσιο (πχ. αρμοδιότητες κλαδέματος των δέντρων κοντά σε καλώδια, καθαρισμού οικοπέδων), την ενίσχυση του ανθρώπινου δυναμικού, ζητήματα χρηματοδότησης, υποδομών, αλλά και ευαισθητοποίησης της τοπικής κοινωνίας. Τέλος, η μελέτη προτείνει τη δημιουργία ενός πλαισίου συνεργασίας μεταξύ διαφορετικών δήμων σε θέματα Πολιτικής Προστασίας.

8. Τοπικός αναπτυξιακός σχεδιασμός

Η μελέτη διαπιστώνει σημαντικά προβλήματα στην αξιοποίηση των ευρωπαϊκών, αλλά και άλλων πόρων. Παρατηρεί εσωστρέφεια στην ανάπτυξη δημοτικών πολιτικών, αλλά και "σημαντική υστέρηση στην ετοιμότητα των ΟΤΑ να αξιοποιήσουν χρηματοδοτικά εργαλεία, που θα μπορούσαν να αποτελέσουν τον καταλύτη σε μια προοπτική βιώσιμης ανάπτυξης των τοπικών κοινωνιών". Καταλήγει ότι δημιουργείται "κλίμα επανάπαυσης ή/ και αποποίησης ρόλου" στους δήμους καθώς αναμένουν άλλα επίπεδα διοίκησης να λάβουν τις αποφάσεις γι' αυτούς.

9. Οργάνωση δομών και λειτουργίας ΟΤΑ

Προβλήματα και αγκυλώσεις που αφορούν ολόκληρη τη λειτουργία των δήμων εντοπίζει η συγκεκριμένη έρευνα.

Ανάμεσα σε αυτά είναι η υποστελέχωση, η προβληματική ή ανύπαρκτη ψηφιοποίηση, ο κατακερματισμός της διαχείρισης των προμηθειών, οι αλληλεπικαλυπτόμενες αρμοδιότητες μεταξύ διαφορετικών υπηρεσιών ή νομικών προσώπων του ίδιου δήμου, η έντονη εξάρτηση από την πολιτική ηγεσία του δήμου, αλλά και ευρύτερα γραφειοκρατικά προβλήματα όπως ο υπερβολικός αριθμός υπογραφών για συγκριτικά απλές διαδικασίες.

10. Πόροι προς την τοπική αυτοδιοίκηση

Η έρευνα επισημαίνει την ανάγκη αύξησης των εσόδων των Κεντρικών Αυτοτελών Πόρων (του βασικού εσόδου των δήμων από το κεντρικό κράτος), αλλά και την ανάγκη οι πόροι αυτοί να διανέμονται με διαφορετικό τρόπο, που να προβλέπει ένα ελάχιστο εγγυημένο ποσό λειτουργικών δαπανών σε σχέση με τις αρμοδιότητες. Υπογραμμίζουν, επίσης, την ανάγκη για μηχανισμούς αυτόματης εκχώρησης των πόρων που αναλογούν στις αρμοδιότητες που μεταφέρονται στους δήμους, καθώς και για ρήτρες έγκαιρης καταβολής.

11. Σύστημα εποπτείας και ελέγχου των δήμων

Οι συγγραφείς υπογραμμίζουν τη σημασία της επαρκούς και σωστής στελέχωσης των οικονομικών υπηρεσιών των δήμων, ενώ αναφέρονται στις πολλές αλλαγές του θεσμικού πλαισίου που ορίζει την εποπτεία και τον έλεγχό τους.

Οι προτάσεις της μελέτης -θεσμικές, ελεγκτικές, οργανωτικές και τεχνικές- εστιάζουν στην απλούστευση των διαδικασιών, αλλά και στην απλοποίηση των ελέγχων. 

12. Ψηφιακός μετασχηματισμός και ηλεκτρονική διακυβέρνηση

Η μελέτη σημειώνει ότι το θεσμικό πλαίσιο για την ψηφιακή διακυβέρνηση ων δήμων είναι πολυδαίδαλο και πως δεν έχει πλήρως προσαρμοστεί σε νεότερους κανόνες που έχει βάλει το ίδιο το κράτος για την ψηφιοποίηση.

Ακόμη, διαπιστώνει ότι το σύστημα δίνει "έμφαση στην πληροφόρηση και στην ηλεκτρονική υποβολή αιτημάτων και όχι στην πλήρη ηλεκτρονική διεκπεραίωση". Μεταξύ των προτάσεων είναι και πολλές δράσεις ενίσχυσης της διαλειτουργικότητας, δηλαδή της σύνδεσης πολλών διαφορετικών συστημάτων του ευρύτερου Δημοσίου.

13. Πολυεπίπεδη διακυβέρνηση

Ο όρος "πολυεπίπεδη διακυβέρνηση" αναφέρεται στην αναδιοργάνωση των αρμοδιοτήτων και στη διασφάλιση των σχέσεων μεταξύ των επιπέδων της δημόσιας διοίκησης, ανά δημόσια πολιτική ή τομεακή λειτουργία.

Οι συγγραφείς αναφέρουν στη σχετική ενότητα: "Δεν υπήρξε μέχρι τώρα πρόβλεψη για μια συνολική, εναρμονισμένη και ολοκληρωμένη μεταρρύθμιση όλων των βαθμίδων της διοίκησης, στη βάση των αρχών της πολυεπίπεδης διακυβέρνησης. Λόγω του αποσπασματικού χαρακτήρα (σ.σ. των μέχρι τώρα ρυθμίσεων) εξακολουθούν να υπάρχουν στην ελληνική δημόσια διοίκηση υπερ-ρύθμιση, επικαλύψεις, κενά και συγκρούσεις αρμοδιοτήτων".

14. Ενίσχυση δεοντολογίας, διαφάνειας και απλούστευση διαδικασιών

Η περισσότερη διαφάνεια, η δεοντολογία και οι πιο απλές διαδικασίες είναι παράγοντες που, μάλλον αναμενόμενα, ενισχύουν την εμπιστοσύνη των πολιτών στο κράτος. Εξασφαλίζουν την ενημέρωσή τους για το πώς το κάθε μέρος του κράτους εκπληρώνει τον ρόλο του και υπηρετεί (ή δεν υπηρετεί) το δημόσιο συμφέρον.

Οι προτάσεις σε αυτό το πεδίο περιλαμβάνουν δράσεις όπως η επικαιροποίηση του Κώδικα Διοικητικής Διαδικασίας, η εκπόνηση νέων, σύγχρονων οργανογραμμάτων στους δήμους και η επιμόρφωση του προσωπικού των ΟΤΑ στην εφαρμογή των νέων μοντέλων λειτουργίας.

Την ερευνητική ομάδα αποτελούσαν οι καθηγητές του Πανεπιστημίου Πειραιώς Γεώργιος Γαλανός, Χαράλαμπος Αγκυρόπουλος, Γεώργιος Γκούσκος, Κωνσταντίνα Ζλατίνη, Άγγελος Κότιος και Δημήτριος Κότιος.